"Pröva om landstingen behövs"

Fler och fler tecken tyder på att den internationella lågkonjunkturen börjar släppa taget om svensk ekonomi. Fler och fler bedömare reviderar upp sina tillväxtprognoser för Sverige. Utvecklingen framöver ser betydligt ljusare ut än vad vi hade skäl att tro bara för ett halvår sedan.

Sverige har dessutom också goda förutsättningar att ta tillvara den internationella konjunkturuppgången. Sverige har sunda offentliga finanser. Utbyggnaden av högskolan och vuxenutbildningen har lett till att utbildningsnivån har stigit dramatiskt. I en globaliserad värld är alla svenskar med utländsk bakgrund en stor tillgång.

Samtidigt får ljusare konjunkturutsikter inte leda till att svåra frågor på längre sikt skjuts på framtiden. Är dagens offentliga samhällsorganisation den mest optimala för att garantera alla trygghet, välfärd och inflytande?

Regeringen tillsatte i januari 2003 en parlamentarisk kommitté, Ansvarskommittén, för att se över strukturen och uppgiftsfördelningen i den offentliga samhällsorganisationen. I december förra året lämnade kommittén delbetänkandet "Utvecklingskraft för hållbar välfärd", som innehåller en bred genomgång av förändringar i omvärlden som påverkar utformningen av den framtida offentliga samhällsorganisationen.

Under våren har delbetänkandet varit ute för synpunkter till över 460 instanser. Regeringen har nu, utifrån förslagen i delbetänkandet och de inkomna remissvaren, fattat beslut om den fortsatta inriktningen på Ansvarskommitténs arbete.

Utbyggnaden av den offentliga sektorn har skett stegvis och successivt. Olika principer har väglett uppbyggnaden av olika samhällssektorer. Det ena har lagts till det andra och helheten har alltmer börjat likna ett lapptäcke. För en kommunal tjänsteman är det säkert självklart att det är kommunen som ansvarar för att betala ut socialbidrag samtidigt som regeringen beslutar om normen för bidragets storlek. Men för den enskilde är detta inte lika känt. Ofta är det svårt att se vilken offentlig institution som ansvarar för vad, vilket leder till svårigheter att utöva inflytande och utkräva ansvar.

Det är inte heller säkert att den samhällsorganisation som har vuxit fram är den mest resurseffektiva.

Ansvarskommittén får därför i uppgift att utreda om några grundläggande organisatoriska förändringar i den offentliga samhällsorganisationen behövs. Det övergripande målet ska vara att förbättra möjligheterna att hantera framtidens välfärdsåtaganden och att öka medborgarnas möjligheter till inflytande, insyn och ansvarsutkrävande.

Utgångspunkten för kommitténs fortsatta arbete är att välfärden ska vara generell, fördelas efter behov och betalas efter förmåga. Dessutom ska Sverige även fortsättningsvis vara en enhetsstat, där "All offentlig makt i Sverige utgår från folket" och "Riksdagen är folkets främsta företrädare", som regeringsformen uttrycker det. Men i regeringsformen står också att folkstyrelsen förverkligas genom kommunal självstyrelse.

En övergripande uppgift för Ansvarskommittén är därför att analysera gränsdragningen mellan å ena sidan människors berättigade krav på likvärdig välfärd oavsett var man bor i Sverige och å andra sidan kravet på att det ska kunna finnas lokala variationer inom ramen för det kommunala självstyret.

1. Det samlade kommunala uppdraget

Den första uppgiften för Ansvarskommittén är att se över det samlade kommunala uppdraget. Kommittén ska pröva olika sätt att fördela uppgifterna mellan staten och den kommunala nivån och redovisa konsekvenserna av olika modeller.

Kommittén ska också besvara frågan om dagens kommuner och landsting är tillräckligt bärkraftiga för att klara sina uppgifter. Många kommuner och landsting har redan idag ett för litet befolkningsunderlag för att kunna organisera allt ifrån skolor och barnomsorg till sjukvård på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.

Men frågan om större kommunala enheter är ingalunda enkel.

Det har gått 30 år sedan 1970-talets kommunsammanslagningar, då cirka 1.000 kommuner blev 278. Erfarenheterna från dessa sammanslagningar tyder på att det krävs en lokal förankring för att sammanslagningarna ska fungera i praktiken. Färre kommuner får heller inte försämra förutsättningarna för dialog mellan väljare och förtroendevalda, vilket det finns en risk för om antalet förtroendevalda reduceras.

Ökad kommunal samverkan har under senare år trätt fram som ett vällovligt alternativ till formella sammanslagningar. På många håll har kommuner kunnat göra stora effektivitetsvinster genom att finna nya samverkansformer, och det är en utveckling som regeringen bejakar.

Men inte heller ökad kommunal samverkan saknar avigsidor. Samarbete mellan kommuner bygger alltid på att man kan bli överens om vilka frågor samarbetet ska omfatta vilket ytterst betyder att den som vill minst är den som får bestämma takten och omfattningen av samarbetet. Formella samverkansstrukturer kan också leda till en otydlig samhällsorganisation.

2. Hälso- och sjukvården

Hälso- och sjukvården är den enskilt viktigaste delen av den offentliga verksamheten, inte minst sett till ekonomisk omslutning, men även ur den enskildes perspektiv. En god hälso- och sjukvård är avgörande för hela den svenska välfärdsmodellens legitimitet. Regeringen pekar därför särskilt ut hälso- och sjukvårdens organisation i tilläggsdirektiven till Ansvarskommittén.

Ansvarskommittén ska analysera hur strukturen och uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner påverkar förutsättningarna att styra hälso- och sjukvården. Det handlar bland annat om principiella avvägningar: Hur ska vårdkedjan hållas ihop så att vårdens resurser fördelas så effektivt som möjligt? Hur ska vi samtidigt få en bättre nationell samordning av den högspecialiserade vården?

3. Regional utveckling och samhällsorganisationen på regional nivå

Ett område som regeringen särskilt vill att Ansvarskommittén ska se över är politiken för regional utveckling. Vilken eller vilka nivåer ska ha ansvar för den regionala utvecklingen för att vi ska få bäst förutsättningar för tillväxt i hela landet?

I dag pågår en försöksverksamhet på några håll i Sverige. I Skåne och Västra Götalands län har ansvaret för vissa regionala utvecklingsuppgifter förts över från länsstyrelserna till den regionala parlamentariska nivån. Försöken reser en viktig principiell fråga: Kan ansvarsfördelningen för ett politikområde se ut på olika sätt i olika delar av landet?

Svaret på frågorna, hur hälso- och sjukvården och ansvaret för regional utveckling ska organiseras, avgör i stor utsträckning landstingens framtid. Men även oberoende av dessa analyser bör man fråga sig om tre direktvalda parlamentariska nivåer är den bästa lösningen. Ansvarskommittén ska därför se över dagens modell med två direktvalda kommunala parlamentariska församlingar, kommuner och landsting.

4. Den statliga styrningen av samhällsorganisationen

Företrädare för såväl kommuner som näringsliv hävdar i olika sammanhang att statens olika myndigheter inte drar åt samma håll, att den ena handen i den statliga sektorn inte vet vad den andra gör.

Till viss del kan detta bero på bristande styrning. Det har tagit tid att få övergången från detaljstyrning av myndigheterna till mer övergripande mål- och resultatdialog att fungera. Under en tidsperiod blev det även lite av ett politiskt tabu för regeringarna att styra sina underlydande myndigheter.

Det finns skäl att på ett mer generellt plan undersöka hur förutsättningarna för den statliga styrningen ser ut. Idag finns det till exempel flera hundra olika statliga myndigheter. Är det inte möjligt att, genom organisatoriska förändringar, underlätta den statliga styrningen? Går det inte att effektivisera resursanvändningen?

Ansvarskommittén ska se över den statliga styrningen av samhällsorganisationen och föreslå hur en bättre samordning av den statliga verksamheten ska komma till stånd. Kommittén ska överväga en bättre organisatorisk samordning eller sammanläggning av myndigheter. Statens verksamhet på regional nivå ska särskilt uppmärksammas, inte minst länsstyrelsernas roll. Jag är inte främmande för att stärka och ge länsstyrelserna nationella uppdrag.

Ansvarskommittén ska dessutom övergripande analysera statens normgivning, kontrollverksamhet och delar av den ekonomiska styrningen av de kommunala verksamheterna.

Uppdraget för Ansvarskommittén är mycket omfattande. Men ibland är det nödvändigt att tänka stort för att kunna tänka nytt. I det här fallet är det en poäng i sig att Ansvarskommittén kan vända på i stort sett alla stenar i den offentliga samhällsorganisationen. Det är exempelvis omöjligt att ta ställning till landstingens framtid utan att först ha analyserat hälso- och sjukvårdens struktur.

Ansvarskommittén ska senast i februari 2007 lämna ett förslag till en ny offentlig samhällsorganisation. Kommittén har möjlighet att riva upp och rita om kartan för det offentliga Sverige. Ett liknande uppdrag har inte getts sedan Axel Oxenstiernas dagar.

Pär Nuder

Samordningsminister