Jag vill tacka så mycket för att jag blivit inbjuden till den här konferensen. Jag har förstått att forskningen kring försvarspolitik varit ett eftersatt område, och det är därför glädjande att FHS nu tar det här initiativet.

Jag tänkte dela med mig av några observationer och reflektioner jag gjort under mina snart två år som försvarsminister. Min bakgrund har jag ju i kommun-landstings- och sjukvårdspolitiken, och jag har även arbetat med forskningsfrågor. Nu senast kommer jag från kyrkans värld. Jag har alltså själv ett jämförande perspektiv på försvarspolitiken. Utifrån den bakgrunden tänkte jag beröra tre områden inom försvarspolitiken. Nämligen:

- Vad menar vi egentligen med försvarspolitik?
- Något om förvaltningspolitiken som hänger samman med försvaret, samt
- den folkliga förankringen och opinionsbildningen kring försvarspolitiken.

Avslutningsvis tänkte jag nämna ett par områden som jag tycker skulle vara spännande att få mer belysta.

Förr var försvarspolitiken förhållandevis lättdefinierad. Politiken syftade till att inom totalförsvaret skapa de resurser som behövdes för att möta en invasion. Till detta kom resurser för incidentberedskap, samt en del FN-uppdrag. Idag är situationen delvis annorlunda. Invasionshotet är borta. Istället ska det militära försvaret inneha förmågan till väpnad strid, för att på lång sikt kunna skydda oss mot väpnade hot som kan uppstå. Den civila delen av totalförsvaret krymper allt mer. Istället omfördelas resurser för att vi i fred ska kunna hantera svåra påfrestningar på samhället. Totalförsvaret har därmed fått en annan balans.

Det militära försvaret ska alltså fortfarande skapa de resurser som behövs för att skydda samhället mot militära hot. Men eftersom vi inte ser något sådant hot mot landet inom överskådlig tid, använder vi resurserna i internationell krishantering. Är det då bara frågorna kring förmågeskapande som hör till försvarspolitiken, eller kan även förmågeutnyttjandet räknas dit? Många frågor är kopplade till de internationella insatserna. Vart ska vi finnas, vilka resurser ska vi använda, vad ska vi göra, med vilka ska vi samarbeta? Gränsen mot säkerhetspolitiken har blivit lite suddig, får man nog säga.

På försvarsdepartementet har vi idag en stor enhet för säkerhetspolitik och internationella kontakter. Jag reser med jämna mellanrum till Bryssel för att träffa mina kollegor. De beslut vi fattar i EU om gemensam säkerhetsstrategi och gemensamma förmågemål får i slutändan konsekvenser för utformningen av vårt försvar. Ett exempel är skapandet av snabbinsatsförband om bataljons storlek, där Sverige avser att bidra till EU:s förmåga.

Begreppen rör på sig. Kanske kan statsvetare med flera hjälpa till att få ordning på dem? Själv tänkte jag gå vidare till de förvaltningspolitiska aspekterna för försvarsområdet.

När det gäller den politiska styrningen av försvaret kan vi konstatera att det finns ett antal utmärkande drag. Vi har ett krav på det ska finnas en bred politisk uppslutning bakom politikens inriktning. Det är nödvändigt eftersom besluten ska hålla i mycket utsatta lägen, då rikets säkerhet är hotad.

Om ni följer interpellationsdebatterna i riksdagen kommer ni att finna att det från den försvarspolitiska oppositionen finns gott om invändningar mot enskilda delar av den förda politiken. Men huvuddragen är vi trots allt ganska överens om.

Försvarsberedningen, som är regeringens organ för konsultationer med riksdagens partier, det är inkarnationen av den här samförståndstanken. Det är en institution som är tämligen unik i svensk politik, såtillvida att den existerar över tid och har medlemmar från samtliga riksdagspartier. Den stora fördelen med försvarsberedningen är att partierna här har en möjlighet att tänka strategiskt och söka enighet utan att hindras av övriga hänsyn som kan behöva tas när man befinner sig i försvarsutskottet. En nackdel är dock att otydlighet kan uppstå om vem som företräder partiet i försvarspolitiken är det representanten i utskottet eller i försvarsberedningen?

Ett annat kännetecken för styrningen av försvaret är försvarsbesluten. Under invasionsförsvarets dagar var det säkert en lämplig beslutsmodell. Vart femte år samlade man ihop inriktningsfrågorna för försvaret och fattade beslut om dessa. Däremellan ägnade sig departementet mest åt löpande myndighetshandläggning. Idag har vi kortat perioderna till att gälla tre år. Och jag anser att det behövs än större förändringar. Idag förändras nämligen verkligheten i mycket hög takt. Dessutom tenderar verksamheten i myndigheterna att stanna av halvvägs in i försvarsbeslutsperioden, i väntan på nästa beslut.

På andra politikområden upprättar man vart tredje år en fördjupad anslagsplan. Däremellan fattar man de beslut som krävs. En liknande ordning bör gälla för försvaret.

I det kommande försvarsbeslutet sker en rad stora förändringar, såsom en reduktion av budget och grundorganisation, och förändringar i personalförsörjningssystemet. Men detta beslut kommer under de kommande åren att följas av en rad delbeslut. De kommer till exempel att beröra personalförsörjningen, strukturen för de totalförsvarsgemensamma myndigheterna och insatsorganisationens utformning.

Försvarsbesluten bör i nuvarande form upphöra. Vi kommer även framgent ha behov av att ta mer övergripande beslut vart tredje år, men det blir inte samma helhetslösning som vi varit vana vid.

Ett annat inslag i försvarspolitiken är förekomsten av en tämligen stor uppsättning nyckelord. Det är väl egentligen inte någonting unikt för försvarsområdet, men inslaget av fikonspråk är nog lite starkare här. Och problemet är att man ger vardagliga ord ett mycket specifikt innehåll. Vid något tillfälle sa jag till en journalist att Om säkerhetsläget försämras får vi väl göra ett återtag och börja utbilda fler värnpliktiga. Journalisten, och en av mina medarbetare, informerade mig då snabbt om att jag var i färd med att återuppliva återtagningsdoktrinen från 90-talet. Det är en illustration av att det finns en snäv krets av försvarsjournalister, försvarspolitiker och de som verkar i försvarssystemet, som håller sig med ett eget språk.

Anpassning, kompetens förmåga och funktion är ord som betyder en sak för allmänheten, och något helt annat för ett fåtal inom försvarssektorn Det kan ibland göra försvaret en smula svårgenomträngligt, både för gemene man och för andra politiker. Häri finns ett demokratiskt problem.

Profession är en viktig faktor i förvaltningspolitiken på försvarsområdet. Jag kommer alltså från sektorer som också har starka professioner; präster i kyrkan och läkare, sjuksköterskor och sjukgymnaster i sjukvården. I Försvarsmakten utgörs professionen av officerarna. Vad kännetecknar då en profession? Jo:

- de genomgår en separat utbildning och får således en stark kåranda,
- de vill klara av det mesta själva, utifrån kallets krav, som kommer ur att man har ett mäster lärlingsförhållande internt,
- de är hängivna och
- de vill synas.

Det gör att man som politiker inte har samma makt över tjänstemännen som man har på andra områden. Det kräver att man har ett dialogiskt förhållningssätt till professionen. Till att börja med är det en förutsättning för att man ska få sina beslut genomförda. För om professionen inte är med på vagnen kommer de att göra vad de kan för att rädda beslutsfattarna från de svåra konsekvenser ett dåligt beslut skulle få, genom att helt enkelt inte implementera det. Men än värre, om man undertrycker och krossar stoltheten i professionen, kan det innebära att hela verksamheten rasar samman. Det finns exempel där professionen försvagats, och där saker och ting slutat att fungera. Professionen måste utmanas men utan att man kväver den.

Det finns många fördelar med starka professioner, men också vissa nackdelar. Den starka professionen har, i kombination med en något skev åldersstruktur bland officerarna, lett till att många officerare sitter i administrativa funktioner. Officerare har därför fått ta hand om IT-utveckling, ekonomistyrning och personaladministration. Resultatet har varit blandat. Det är tydligt att vi måste få in fler civila i administrationen - och att officerarna i ökad grad bör fokusera på kärnverksamheten förmågan till väpnad strid. I och med personalminskningarna i försvaret kommer vi nu att kunna föra över en del av den kompetens som officerarna sitter på, bland annat i fråga om ledarskap, till civila sektorer. Det tror jag kan bli ett bra byte.

Det kan också vara intressant att fundera lite kring officerskårens inställning till förändring. Jag är imponerad av att Försvarsmakten som helhet varit så pass positiv till de reduktioner i grundorganisationen som skett och som kommer att ske. Man har insett att kostymen är för stor i relation till dagens uppgifter.

Det har alltid inom Försvarsmakten funnits en stor tilltro till ny teknik. Nya avancerade system har avlöst varandra. Hela idén med ett nätverksbaserat försvar är ganska djärv och spännande, även om det funnits en del motståndsfickor här och var.

Parallellt med detta ligger Försvarsmakten efter i en del attitydfrågor. Sverige har en mindre andel kvinnliga officerare än vad Turkiet har. På den här punkten ligger vi hästlängder efter de flesta av våra europeiska grannar. Värnpliktsrådet avslöjar också från tid till annan att det fortfarande förekommer ålderdomliga attityder gentemot de värnpliktiga, i form av grå arbetskraft, grå bestraffning och andra missförhållanden.

Officerskåren framstår således som en något kluven profession. Radikal i vissa avseenden, och konservativ i andra. Det leder till att implementeringen av politiska beslut får olika utfall i olika frågor.

Låt mig så gå över till frågan kring folkförankring och opinionsbildning. En stark röst i opinionsbildningen kring försvaret utgörs av pensionerade officerare. Före detta generaler ges stor uppmärksamhet både i den interna diskussionen och i den nationella politiska debatten. De var länge en konservativ röst, som var motståndare till hela försvarsreformen. En förändring verkar dock ha skett i och med de 17 armégeneralernas debattartikel i DN i våras.

Andra som har synpunkter på försvaret är våra kommunpolitiker. Det märktes inte minst i helgen, då jag tog emot 14 delegationer från hela Sverige, som skulle framföra fördelarna med att ha kvar militär verksamhet på just deras ort. Även om det naturligtvis är svårt att mista sitt förband, märker jag att många efter den svåra omställningen är ganska nöjda med att ha fått in civila verksamheter i de gamla kasernerna. Få vill idag få tillbaka regementet till det som blivit en civil högskola.

Men även de som inte har direkta intressen kopplade till försvaret har åsikter om hur det bör utformas. Försvaret är något som engagerar.

Under invasionsförsvarets tid hade vi en mycket stark folkförankring. Nästan alla vuxna män hade genomgått en värnpliktsutbildning, och de frivilliga försvarsorganisationerna hade gott om medlemmar, både män och kvinnor. Idag, när hotet ser annorlunda ut, behöver vi inte utbilda lika många soldater, och efterfrågan på de frivilliga försvarsorganisationernas tjänster har minskat.

Ändå vill många göra lumpen. Jag får ofta brev från besvikna ungdomar som inte blivit uttagna, eller som fått sin tjänstgöring indragen på grund av reduktionerna i försvaret. Unga människor kommer fram till mig på stan och uttrycker sin besvikelse över att samhället inte efterfrågar dem genom någon slags samhällsplikt.

Det är ett delikat problem, men min utgångspunkt är dock att vi inte ska utbilda fler än vad som faktiskt behövs. Folkförankringen måste ske på ett annat sätt. Allmänheten ska hållas informerad om vad försvaret sysslar med, och vi ska ha en bred rekryteringsbas till Försvarsmakten, så att den återspeglar hela vårt samhälle.

En viktig uppgift är här att bättre upplysa om den försvarsreform vi håller på att genomföra. När jag är ute och pratar märker jag att reformen har två stora stödgrupper. Det är de riktigt unga och de riktigt gamla. Dessa grupper inser att invasionsförsvaret var förlegat, och att vi behöver något nytt. De gamla var med under andra världskriget och har sett de historiska skiftena förr. De unga kommer knappt ihåg Berlinmurens fall, och förstår inte varför folk är så nostalgiska över något som hörde det kalla kriget till. Generationerna där emellan är väldigt tveksamma till att man ska lägga ned deras gamla regemente, och tycker att det kändes tryggare när vi hade kvar det fasta kustartilleriet.

En annan viktig fråga kring folkförankringen rör utvecklingen av den europeiska försvars- och säkerhetspolitiken. Jag är en stor anhängare av den europeiska krishanteringsförmågan. De framsteg som nu i rask takt görs är väldigt viktiga för att stärka Europas säkerhet, men också för att bidra till fred och global utveckling. Att det går snabbt är nödvändigt och bra. Militär förmåga tar tid att utveckla, och det råder sannerligen inte brist på konflikter i vår omvärld. Skapandet av snabbinsatsförband är nödvändigt för att vi snabbt ska kunna förhindra massmord och etnisk rensning.

Samtidigt finns det ett stort problem här. Det svenska folket hänger inte med i svängarna. Många har nog ganska vaga begrepp om vad EU:s säkerhetsstrategi innebär. Få har hört talas om EU Headline Goal. Och det är inte så konstigt. Frågorna är ju ganska invecklade. Ska man då peka på konkreta insatser som EU genomfört är det lätt att ta Operation Artemis i Kongo förra sommaren.

Vad var då Artemis? Jo, en insats under FN-mandat, under politisk ledning av EU, men där Frankrike var så kallad framwork-nation. Bland deltagarländerna märktes Sverige, Storbritannien, Belgien och Sydafrika. Tja, det är ju inte helt lätt att förklara. Pratar vi istället om operation Concordia i Makedonien, så genomfördes den visserligen enbart av EU-förband, men ledningsresurserna kom från Nato.

Frågorna är komplexa, de rör på sig snabbt, och det finns i Sverige en stor skepsis till EU i stort. Vår tradition av alliansfrihet gör också att folk ofta ryggar tillbaka när det talas om militärt samarbete, oavsett syfte och karaktär.

Här finns således ett dilemma, å ena sidan behovet av att fortsätta utvecklingen av den europiska krishanteringsförmågan, och å andra sidan behovet av att demokratiskt förankra besluten. Återigen har vi politiker här ett stort ansvar att föra en dialog med medborgarna. Men vi behöver också hjälp av andra aktörer i samhället.

Låt mig så avslutningsvis nämna ett område där jag tycker att det skulle vara intressant att se mer forskning. Det handlar om den jämförande försvarspolitiken. Jag genomför själv enklare sådana studier genom mina resor i utlandet. Jämförelser med hur Danmark, Norge och Finland utformar sin försvarspolitik har varit väldigt viktiga för mig. Man upptäcker att många länder står inför samma problem som vi gör, men att lösningarna kan se olika ut.

Jämförande studier är också angelägna för att vi ska kunna utveckla bra effektivitetsmått inom försvarspolitiken. Som skattebetalare kan man bli ganska upprörd över att vi lägger så mycket pengar på försvaret och får så liten uteffekt i form av insatsförmåga.

Man har blivit bländade av storleken i siffrorna. Istället för att jämföra antalet insatsberedda förband har man jämfört andelen av BNP som gått till försvaret. Jämförande studier kan därför sätta större fokus på uteffekten i vårt försvar.

Men det kan även finnas andra syften med jämförande forskning kring försvarspolitik. Inom regeringskansliet pågår nu en översyn av hur vi arbetar med säkerhetssektorreformer, SSR, i andra länder. Utgångspunkten tas i det arbete vi lagt ned för att bygga upp demokratiskt kontrollerade försvarsstrukturer i Estland, Lettland och Litauen. Nu vill vi gå vidare till andra länder. Det talas om andra östeuropeiska stater, det talas om Balkan och om länder i Afrika. Vi vet att det finns en stark koppling mellan säkerhet och utveckling. Hur kan man exempelvis i Liberia bygga upp fungerande polis och försvar under demokratisk kontroll, som inte hotar landets egen befolkning?

Intresset kring forskning om demokratisk transition och konsolidering är relativt stort i Sverige. Men det vore spännande om någon eller några forskare även intresserade sig för hur man genomför säkerhetssektorreformer i en sådan demokratiseringsfas. I takt med att Sveriges arbete med säkerhetssektorreformer ökar gissar jag att efterfrågan på sådana här studier kommer att öka.

Jag har nu kommit med en några uppslag till försvarspolitisk forskning. Men nu är det ju så att all forskningen och särskilt den samhällsvetenskapliga - är som bäst när den berättar för oss politiker att vi ställt fel frågor. Att vi är ute på helt fel spår. Det är ju ni som har tid och kompetens att avgöra vad som egentligen är relevant och intressant. Därför finns det ett stort värde i att forskningen är fri och inte springer i politikernas ledband.

Därmed vill jag tacka för ordet, och önskar er lycka till med den försvarspolitiska forskningen. Jag ser fram emot resultaten!

Leni Björklund
försvarsminister

[2004-08-24]